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中国近40年环保史——经验与反思 不忘初心

2017-10-20  来源:互联网      环境保护  生态文明建设  环保发展   

这两天最大的新闻就是十九大了,所有的环保界朋友都翘首以待,关心习大大关于环保讲了什么,总结起来有以下几点:

1、充分肯定了十八大以来生态文明建设取得的成就,并且指明了我国已经成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

2、生态环境问题已经被明确纳入社会主义初级阶段的主要矛盾,即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,足见未来环保的重要地位。

3、提出了通过两个十五年阶段,全完成我国的生态文明建设。

4、部署了推进绿色发展、治理突出环境问题、加大生态系统保护和改革生态环境监管体制四大任务。

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总而言之,生态文明建设已经成为我国社会发展的重心之一,环保事业被提到了前所未有的高度。但是,这一路走来,中国的环保事业可谓是坎坷重重、十分不易。

一直以来,环保与经济的关系是相生相克的,关于二者的关系,社会各界一直是争论不休。那么,我国的环保事业都经历了怎样的历程,又是如何受经济影响的,国家为什么在现阶段大搞环保?

在这一问题上,许多人喜欢和西方国家比较。其实,中国的环境保护起步与西方国家相比晚不了几年,但是比西方国家落后,落后是因为我们起点低,西方国家是在工业化和城市化都已完成的情况下起步的。这两者的过程还不太一样,有可比之处,也有不同的地方。

中国的特色社会主义经济发展大概从上世纪70年代末开始,从1979年开始,邓小平把中国带入了改革开放时代,中国经济很快步入了高速发展时期,到现在仅次于美国,成为全球第二大经济体。正是这一阶段的发展,巩固并且提升了我国的国际地位。所以,必须肯定,经济是我国过去以及未来很长时间都要坚持的根本,是其他一切的基础。

但是,在经济快速发展的同时,生态环境也发生了巨大变化,从污染物低排放走向高排放,从环境状态的低恶化走向环境状态的高恶化,从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染,付出了高昂的环境与资源代价。至此,我们认识到一味地发展经济已经不是上策,经济的持续、健康发展必须要充分考虑环境问题。

40年来,中国领导决策层在发展的政策思路上有着显著的变化。在20世纪80年代初就提出了经济发展、社会发展和环境发展同步进行,经济效益、社会效益和环境效益协调统一的发展观和环境观;热忱接受了国际社会共同倡议和制定的可持续发展理念,并相继提出了科学发展的观念和战略,倡导建设资源节约型和环境友好型社会;倡导发展循环经济和低碳经济,推进生态文明建设。不过,这些发展战略只停留在理念层面上,停留在文字上和口头上,很少见诸行动。

从无到有,40年来的中国环境保护历程经理了以下几个阶段:

第一阶段

环境保护意识启蒙阶段

从1972-1978年的7年,中国正处于整治混乱时期,也是环境问题开始暴露、环境保护意识萌生、传播和普及的时期。当时,工业化还处于初期阶段,但环境污染开始在局部地区特别是城市暴露出来,污染事件陆续出现。但当时国人对环境污染、环境公害还知之甚少。

而此时的西方世界则是另一方景象。20世纪50~60年代,西方世界以及日本的经济正在高速发展,同时环境问题也开始迅速暴露,日本为此付出了沉痛的代价。从20世纪60年代后期,西方世界的公众终于醒悟,展开了大规模的环境保护抗议运动。而在日本,展开了大规模的环境诉讼活动和反对公害的舆论浪潮。1970年,美国开展了旨在保护环境的“地球日”活动,喊出了“不许东京悲剧重演”的口号。1972年,联合国为顺应全球兴起的环保浪潮,在斯德哥尔摩召开了人类环境会议,拉开了全球环境保护运动的序幕。当时,《纽约时报》评论道,这次会议是一场“思想的革命”。

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西方发达国家的这场环境运动,为中国启动环境保护提供了契机。

1970年底周总理在听取了一位日本公害记者介绍日本公害特别是“公害病”情况后,要求国家机关对此进行研讨。之后,他指示要把日本记者的报告作为会议交流材料发给那一年参加全国计划会议的人员。可以说,这是在高层次的会议上,出现的第一份有关环境保护的文件。中国的环境保护的启蒙就是由上而下、逐步开展起来的,实际上是周恩来总理推动起来的。

1972年,周恩来总理决定中国派团参加联合国人类环境会议。尽管在当时特殊的时代背景下,代表团是在“阶级斗争”为主导思想出席会议的,这次会议还是让国人开阔了视野,了解到环境保护究竟是怎么一回事,认识到并不如极左思潮宣扬的那样“社会主义没有污染”,而是“中国城市存在的环境污染,不比西方国家轻;自然生态方面的破坏程度,中国远在西方国家之上”。之后环保问题得到周恩来总理重视。

1973年8月召开全国环境保护会议,这是中国召开第一次环境保护会议。当时,各地方和有关部委负责人、工厂代表、科学界人士300多人参加了会议。会议通过摆环境污染事实,分析其危害,提高了对环境保护的认识。这次会议解决了几个主要问题:一是对中国环境污染有了一个初步认识,中国不是没有污染,而是有些方面还相当突出;二是通过了中国环境保护方针,即:“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”;三是通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,对十个方面的环境保护工作提出了要求,并作出了部署。

全国环境保护会议之后,迅即成立了国务院环境保护领导小组,督促各地成立相应的环保机构,对环境污染状况进行调查评价,开展以消烟除尘为中心的环境治理。同时,对污染严重的地区开展了重点治理,包括官厅水库、富春江、白洋淀、武汉鸭儿湖以及北京、天津、淄博、沈阳、太原、兰州等城市大气污染治理。其中,官厅水库和桂林漓江环境治理决心最大,成效也突出,为今后的江河和城市污染治理摸索出一些经验。

周恩来总理以他的远见卓识,敏感地意识到环境问题的严重性,以及对于未来中国的紧迫性,适时地抓住这个问题,未雨绸缪,开启了中国环境保护事业的航程。所以说,周恩来总理是中国环境保护事业的开创者和奠基人。

第二阶段

环境污染蔓延和环境保护制度建设阶段

从1979-1992的14年,是中国环境保护事业第二个历史时期。1979年是一个标志性年份。从这一年开始,中国开始实行改革开放政策,经济发展由此驶上高速增长的轨道,并迎来了长达30多年的高速增长期。也是在这一年,《环境保护法》正式颁布,标志着中国环境保护开始迈上法制轨道。关于制定“环境基本法”,美国是1970年,日本是1967年,法国是1976年,英国是1974年,瑞典是1969年。就时间而言,中国环境基本法建设比一些发达国家也晚不了几年,其差别是在“有法不依”上。

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期间中国环境保护的理论体系、制度政策体系、法律法规体系和管理体制开始形成,初步确立了中国特色的环境保护道路。

一是确立了环境保护的基本国策地位。1983年第二次全国环境保护会议上,环境保护被确立为中国的一项基本国策。国策地位的确立,使环境保护从经济建设的边缘地位转移到中心位置,为环保工作的开展打下了一个坚实基础。摒弃了“先污染后治理”的老路,体现了走有中国特色环保之路的要求。与国际上20世纪80年代后期提出的可持续发展战略是遥相呼应的,并更加切合中国的实际。可以说中央对环境问题是有先见之明的。

二是制定了环境保护的政策制度体系。1989年,在第三次全国环境保护会议上,提出了环境保护三大政策和八项管理制度。同时还出台了包括三同时制度、环境影响评价制度、排污收费制度、城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制度、排污申报登记和排污许可证制度、限期治理制度和污染集中控制制度。

强化环境管理政策,是我国环境政策中最具特色的一条。20世纪80年代我国环境已经面临比较严峻的形势,在科技发展水平不高,国力有限的情况下,不可能靠高科技、高投入解决环境问题。而调查研究表明,造成环境问题特别是环境污染的重要原因是管理不善。因此,最现实、最有效的办法,是靠政府采取行政的、法律的和经济手段,强化环境管理,以监督促治理,以监督促保护。实践证明这是一条富有成效的路子,是我国环保工作在指导思想上具有历史意义的转变,如果没有这种转变,环保工作将无所作为,环境形势将更趋恶化。

三是构筑了环境保护法律法规和标准体系。1979年《环境保护法》首次颁布,1989年又作了修订。同期,还陆续制定并颁布了污染防治方面的各单项法律和标准,包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》;同时又相继出台了《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等资源保护方面的法律,初步构成了一个环境保护的法律框架。

四是确立了可持续发展国家战略地位。1992年,联合国在里约热内卢召开了环境与发展大会。会后,以中共中央、国务院名义颁布了《环境与发展十大对策》,首次在中国提出实施可持续发展战略。1995年,国家在制定“九五”规划中,明确将科教兴国和可持续发展战略作为国家战略。同时还颁布了《中国二十一世纪议程》,制定了中国实施可持续发展战略的国家行动计划和措施。

五是环境管理机构由临时状态转入国家编制序列。1982年国家设立“城乡建设环境保护部”,内设环保局,从而结束了“国环办”10年的临时状态。1988年,环保局从城乡建设环境保护部分离出来,建立了直属国务院的“国家环保局”。至此,“环境管理”才成为国家的一个独立工作部门。以后的环保总局、环境部是在这个基础上的延伸和发展。可以说目前环境保护机构在政府编制中是到位了。1993年,全国人大设立“环境与资源委员会”,全国政协也相应设立了“环境与人口委员会”。上行下效,各省、市、区也都相继建起这种机构,在国家各级管理层面上环境保护得到了重视。

第三阶段

环境污染加剧和规模化治理阶段

从1993到2001年作为一个阶段,1993年是我国由计划经济向市场经济转轨的一年,也是中国环保历程中环境污染加剧和规模治理时期,是以总量控制为核心的环境保护制度开始落实和完善的时期。1992年小平南巡讲话后,中国掀起了新一轮的大规模经济建设,各地上项目、铺摊子热情急剧高涨,加之上世纪80年代全国乡镇企业的无序发展,致使中国环境污染到了一个无以复加的地步。许多江河湖泊污水横流,蓝藻大暴发,甚至舟楫难行,沿江沿湖居民饮水发生困难;许多城市雾霾蔽日,空气混浊,城市居民呼吸道疾病急剧上升。在这种情况下,国家环保部门启动了“三河(淮河、海河、辽河)三湖(滇池、太湖、巢湖)一市(北京)一海(渤海)”治理,通过制定区域和流域污染防治规划,实施重点污染物总量控制,拉开了规模污染治理的序幕。

第四阶段

科学发展、生态文明建设思想提出并发展阶段

从2002年到2012年10年,2002年11月,中共十六大提出要全面建设小康社会,将“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐,推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”作为主要内容之一。

经济发展强调又好又快,环境问题被纳入经济可持续发展的重点考虑因素。强调走中国特色社会主义建设道路不能忽视生态建设和环境保护;提出要用科学发展观指导人口资源环境工作;强调以人为本,将统筹人与自然和谐发展作为构建社会主义和谐社会的目标之一;强调经济增长方式转变的重要性,提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策,加快建设资源节约型、环境友好型社会。

中共十七大进一步提出“建设生态文明”的战略目标,报告指出要“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模,可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制,生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立。”首次明确提出了建设生态文明的战略任务,之后又清晰界定了建设生态文明的具体内涵,同时还有力探索了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的关系,赋予了生态文明建设与其他建设在全面建设小康社会进程中同等重要的地位,为中共十八大提出中国特色社会主义“五位一体”的总布局和生态文明建设思想的成熟完善提供了良好前提。

第五阶段

生态文明建设思想成熟,全面、深度治污阶段

2013年至今,中共十八大报告把生态文明建设放在突出地位,并将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总布局,还对生态文明建设的具体政策和制度进行了阐述,体现了党在生态文明建设理念、方针和政策方面的日趋成熟。全面打响了蓝天保卫战,生态文明建设力度空前,“两山论”思想振聋发聩,发展取向,从追求“数量”变成注重“质量”,政绩考核,去除“GDP紧箍咒”,生态文明建设取得了显著成效。

由此可见,这40年来中国的环保发展是一个一直受重视、不断积累、不断成熟的过程,所以当下的环保风暴也是历史发展的必然,绝不是一阵风,因为生态文明建设已然成为了未来国民经济发展的主要内容。

当然,在过去四十年的发展中也存在许多失误,至少有几点经验教训值得反思和总结。

首先,我们虽然在行政、经济和技术等方面实施了政策措施和一些治理工程,但都缺乏力度,并目,不是从根源上去防治,仍然没有有效避免很多发达国家曾经历的“先污染后治理”老路,有些方面甚至更为严峻。四十年来,中国工业基本上沿袭了粗放型的增长方式,主要工业产品产量增长倍数十分惊人,由此带来的资源能源消耗和环境污染也是触目惊心的。2006年,中国工业增加值占GDP比重达到历史最高点,也就在那一年,中国的几项主要污染物排放指标也达到了历史峰值,有多项指标均位居世界首位。

其次,在经济发展的总体战略上,长期没有摆脱过度追求经济增长速度的观念,没有注意解决经济增长速度和质量、经济增长和环境保护的关系,过分强调发展速度,一味追求GDP的增长;在宏观经济、部门经济和区域经济的发展战略上,长期缺乏对环境保护的综合考虑和综合决策,缺乏对部门和区域发展的环境影响评价,部门和区域规划的环境影响评价也没有有效落实。特别是改革开放30多年来几轮超过两位数的增长周期都带来巨大的环境冲击,致使治理的速度远远赶不上污染增长的速度,环境污染每况愈下,酿成了今天环境污染严峻的形势,这是政策和指导重大失误的恶果。历史经验反复证明,追求短期超速增长,忽视经济增长的环境和社会效益,其带来的一个严重后果就是要付出沉重的、难以承载的环境和资源代价。

再者,改革开放以来,我国逐步由计划经济向市场经济转轨,从此经济发展走上了快速道。但经济发展与环境保护的矛盾却日益突出,终于铸成了今天这种积重难返的局面。市场经济是自由竞争经济,特别是在市场不成熟的发展期,与环境的矛盾很突出,环境问题成为市场“失灵”的重要体现。环境的公共性和外部性特征表明单纯市场本身并不能保障与环境保护的协调发展,需要相应的政府行政干预和市场经济手段,这些手段措施主要通过法律及其监督建立起市场健康运行机制,包括环境规划、法规、标准、征收环境税、明确环境资源产权,推行国内和国际间的排污交易、实行信息公开、扩大公众参与、动员全社会公众广泛参与环境保护行动。

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